Федерация чего и для кого?

Фото: башня «Федерация» в Москва-сити

В идущей на страницах Регион.Эксперта и в российской оппозиции дискуссии о российских регионах и федерализме есть один тезис, по которому точно согласны все ее участники: действующая в России система регионального управления и отношений регионов с центром не отвечает интересам большинства российских граждан – ни в экономическом, ни в политическом, ни в морально-ценностном плане.

Удивительно, но эта система не отвечает даже интересам самой российской власти. Точнее, противоречия, порождаемые нашим политэкономическим порядком, требуют от Кремля постоянных усилий по его балансировке за счет укрепления централизации и механизмов контроля над регионалами и местным самоуправлением, а также за счет репрессий против губернаторов, мэров и региональных чиновников.

Тем не менее, согласия по вопросу, как эту систему менять, нет. Главное противоречие заключается в том, делать ли ставку на реанимацию существующих регионов, превращать ли, либо объединять регионы в республики и делать на их основе соответствующую федерацию республик, или же делать ставку на крупные города как локомотивы развития? И в попытке дать ответ мы очень часто склонны к конструированию некой идеальной модели российского федеративного устройства. Однако проблема «моделирования» в том, что появляющийся по итогу догмат не учитывает естественного хода вещей и вообще не предполагает такого хода.

Как следствие, отправной точкой должно быть не создание желаемых моделей федерализма, а анализ объективной реальности и поиск в этой реальности того, что позволит создать возможности для счастья и благополучия большинства граждан России. Под счастьем, к слову, я понимаю ощущение и понимание гражданами своего человеческого достоинства, справедливости происходящего, наличие у них достаточных и доступных возможностей для самореализации и отсутствие страха перед будущим.

Экономика и общество: мы сложнее, чем кажемся

Наша социально-экономическая реальность в разрезе регионов описывается несколькими основными процессами.

Во-первых, это «великое российское переселение» из поселков и малых городов в крупные города и с востока на запад. Здесь еще раз напомню цифры: в 2011–2019 гг. место жительства сменили около 36 миллионов россиян, каждый четвертый. Из них половина, чуть больше 18 млн. человек, переехала внутри своих регионов, а другая половина, около 18 млн. человек — в другие регионы России.

Соответственно, во-вторых, это концентрация людей, ресурсов и предпринимательской инициативы в крупнейших городах. И на это, помимо переселения, работает и регулярная внутри- и межрегиональная трудовая миграция. Что касается последней, то она за прошедшее десятилетие выросла с 1.9 млн. человек в 2011 г. до 3 млн. человек в 2018 г., а в 2019 г. незначительно снизилась до 2.93 млн. человек. Из этого потока Москва берет на себя 1.6 млн. человек, Московская область — 182 тыс., Санкт-Петербург — 227 тыс., а ХМАО и ЯНАО — 198 тыс. и 108 тыс. человек соответственно.

В-третьих, на это накладываются демографические процессы: число граждан после некоторого естественного роста в начале 2010-х гг. и заметной оккупационной прибавки в 2014–2017 гг. (более 3 миллионов крымчан и донбасских беженцев) вновь начало сокращаться — после пика в 146.9 млн. человек в 2018 г., сегодня оно 146.7 млн. человек. При этом на число занятых в экономике граждан эта прибавка практически не повлияла, а здесь тоже идет постепенное сокращение — сегодня менее 71 млн. человек.

В-четвертых, все это происходит на фоне общей, за редкими исключениями, многолетней экономической стагнации, которую российская власть последовательно усугубляет своими усилиями по балансированию существующей в стране политэкономической системы.

И, разумеется, все перечисленное накладывается на классический многоукладный характер российской экономики, где естественная и очень мощная социально-экономическая неравномерность существует не только между регионами, но и внутри них. Эта неравномерность не компенсируется ни приходом «пятерочки» в каждый поселок, ни «отходничеством» на заработки в крупные города и на вахты.

То есть Россия объективно гораздо сложнее, чем часто кажется, и сегодня мы просто не вписываемся ни в ту модель регионального деления, которая досталась нам в наследство от большевиков, ни в существующие модели федеративного устройства. К слову, эти модели, германская и американская (особенно вторая), также испытывают мощное давление накопившихся в соответствующих странах объективных социально-экономических изменений. И к чему тогда нам эти догматы?

Региональные бюджеты

Точка в вопросе о том, имеют ли российские регионы хоть какую-то политическую субъектность (если кто-то еще питал оптимизм), была поставлена в 2020 году. Даже те полтора десятка регионов, которые относительно крепко стояли на ногах на протяжении всех постсоветских лет, потеряли, возможно, временно, остатки финансовой самостоятельности. И нельзя говорить о федерализме там, где ни один регион, включая Москву и нефтегазовые округа, не смог свести собственные налоговые и неналоговые доходы с расходами. В целом, общие налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов российских регионов в 2020 г. составили почти 10.8 трлн. р., а расходы — 15.6 трлн. р. И даже безвозмездные поступления из федерального центра в размере, превышающем 4 трлн. р., проблему полностью не решили.

Конечно, можно это списывать на особенность прошлогодней ситуации и надеяться на некоторые улучшения, но откуда бы в России взяться десяткам экономически устойчивых и процветающих регионов, если их у нас никогда не было? Любой современный российский федералист, хочет он того или нет, видит он или отказывается видеть, упирается в этот тупик — сначала нужны сильные регионы, которые могли бы заново учредить федерацию, а их попросту нет и их не будет. Здесь нельзя поставить телегу впереди лошади, и мечтать о равноправии нынешней условной Брянской области с нынешним условным Татарстаном просто утопично. Для равноправного союза регионов в России нет базы.

Критик может возразить: давайте просто оставлять налоги в регионах, а не забирать их в центр — вот и получится база. Да, только какие налоги? Внутренний НДС, 4.3 трлн. р. в 2020 г., который вообще надо отменять или как минимум пересматривать в сторону понижения? Но главными источниками этого НДС являются крупнейшие города. Может быть, налог на прибыль в размере 1.1 трлн. р. в 2020 г.? Но это опять же крупнейшие промышленные и сырьевые центры. А делить между регионами нефтегазовые доходы, 5.2 трлн. р. в 2020 г., и налоги и пошлины на импорт, 3.75 трлн. р. в 2020 г. возможно только через федеральный бюджет. Нам здесь лишь нужна прозрачность и понятные всем принципы. Можно, конечно, подумать над 3.5 трлн. р. прочих доходов федерального бюджета, но на эти деньги федерацию в России точно не сделаешь.

Другой критик предложит: давайте укрупним регионы. А граждане хотят этого укрупнения? И кого с кем укрупнять будем? Кто, в конечном итоге, это все будет решать и с какой отправной точки? Так что любые разговоры об укрупнении регионов — это чистой воды большевистский подход, который не принесет ничего, кроме очередной деморализации общества.

Возвращаясь к бюджетам, главное опустошение происходит вовсе не линии центр – регионы, а по линии муниципалитеты – регионы. Ресурсов нет на уровне местного самоуправления, и львиная доля консолидированных региональных бюджетов приходится на собственно региональные бюджеты. А без сильного местного самоуправления в России невозможны рыночная экономика и демократическая система— и здесь не в отсутствующем федерализме дело.

Таким образом, думать нужно не об усилении региональной власти, а о правильном ее ослаблении. Ведь оставив ресурсы на местах, мы регионалов вовсе не усилим, но сделаем этот уровень компактным и гибким. И разговор надо начинать не с того, как нам в России создать «правильную» федерацию. Начинать надо с того — как сделать те конкретные места, где живут люди, институционально удобными для их жизни. Местное самоуправление должно быть первично, а региональная надстройка должна заниматься общей технической и социальной инфраструктурой — от дорог до онкодиспансеров и, например, пожарных авиаотрядов.

Конечно, в такой системе консолидированные региональные бюджеты не станут больше. Однако произойдет перераспределение ответственности за имеющиеся очень ограниченные бюджетные ресурсы ближе к гражданам, равно как и некоторое снижение издержек, производимых самой системой регионального управления. Кроме того, непосредственная горизонтальная коммуникация между муниципалитетами внутри регионов, между соседними муниципалитетами в разных регионах, между самими регионами, позволит оптимизировать распоряжение тем, что есть. И кстати, на данном историческом этапе не имеет смысла думать о том, какими еще функциями нагрузить регионы, и мечтать, например, о региональных и муниципальных полициях и т.д.

Власть и управление

Что еще нас должно волновать — это гипертрофированное бюрократическое регулирование со стороны центральной власти. Так, число муниципальных служащих в России в целом стабильно: в 2005 г. ­— 464.5 тысяч, в 2019 г. — 461.1 тысяч человек. Число региональных чиновников тоже стабильно: в 2005 г. — 644 тысячи, в 2019 г. — 640.6 тысяч человек. Зато у нас колоссально выросло количество работников территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти. И если в 2005–2010 гг. оно выросло с 560.2 до 635.4 тысяч, а в 2011–2013 гг. даже снизилось до 552.4 тысяч, то в 2014 г. произошел скачок — сразу до 1.2 млн. человек. С тех пор оно держится примерно на этом уровне. То есть количество федеральных чиновников в последние годы превосходит число региональных и муниципальных служащих вместе взятых.

Таким образом, проблему надо ставить правильно: не «дайте регионам больше денег», а «уберите ненужных контролеров и регуляторов и дайте бизнесу работать, а гражданам самим решать свою судьбу». Тогда и сокращать эту массу людей из госсектора можно будет с чистым сердцем — их аккумулирует растущая экономика. И это тоже гораздо более актуальная проблема, имеющая непосредственную связь с вопросами справедливости и благосостояния российских граждан, нежели споры о догматах федерализма.

Выводы

Когда мы говорим о федерализме, регионализме и прочих «-измах», необходимо отказаться от доктринерства. Нам всем правильнее ставить вопрос о необходимости децентрализации России, где будут решать не чиновники, а граждане, местные жители. Если говорить совсем просто, нам нужна компактная власть, которая не докапывается и не выделывается (в более грубой форме этот тезис звучит доходчивее). И это трудный путь, сопряженный с ошибками.

Здесь нет простых решений в стиле «а давайте раскулачим Москву» или «а давайте перенесем столицу в Екатеринбург, Новосибирск или Иркутск», или «а давайте объединим регионы», или «а давайте города-миллионники превратим в отдельные субъекты искомой федерации». Перекраивание административно-территориальной карты вообще лучше снять с повестки за ненадобностью. Главная проблема: как сблизить граждан и систему власти, как наделить граждан ответственностью, как сделать очевидной причинно-следственную связь между уплачиваемым налогом и его результатом.

Следует понимать, что оставляя ресурсы на уровне местного самоуправления, мы ни один российский муниципалитет не превратим в рай. Мы просто дадим простор естественному ходу вещей и сделаем всю систему власти гораздо более гибкой. И в этой системе продолжится стягивание людей в крупные центры, а во многих населенных пунктах продолжится депопуляция. В этой системе будут противоречия, конфликты, разочарования. Но при этом почти у всех будет возможность для созидательного экономического и политического действия, и здесь будут успехи. И не надо будет размазывать слезы и сопли по щекам под вопли об «умирающей России», не надо будет стоять в позе «Путин, помоги!» и на каждую проблему ждать прилета губернатора в голубом вертолете.

Послесловие Регион.Эксперт: мы не согласны с утверждением автора о том, что «для равноправного союза регионов в России нет базы». Полезно сверяться с опытом мировых федераций. Например, гигантская Калифорния и крошечный Род-Айленд, хотя экономически несопоставимы, но в правовом смысле вполне равноправны. И главное – большинство собираемых налогов остается в самих штатах. Мы готовы продолжить дискуссию на эту тему и опубликовать статьи авторов, придерживающихся других точек зрения.

Подписывайтесь на Телеграм-канал Регион.Эксперт

Другие статьи автора:

• Зачем принимается новый закон об МСУ и в чем его смысл?
• На пути к федерации: воображаемые сценарии и реальные проблемы
• День местного самоуправления при его отсутствии
• Города периода Третьей империи
• Федерализм без местного самоуправления висит в пустоте. Ответ Вадиму Сидорову
• Политический сезон 2021: от протестов к новой Думе
• Разложение субъектности субъектов
• Сенаторы эпохи упадка
• Туманность России. Есть ли у нас идеи для завтрашнего дня?
• Республика из фактории и военной базы?
• Исчерпание языка. Зачем российская власть множит символическую пустоту
• Запретные территории
• Готика конституции, или варваризация России после пандемии
• Биополитика как властный бастион
• Карантинный барак, или индекс сопротивления
• Кремлевский трип в средневековье
• Поминальная политика
• Возрождение советского кадавра
• В ожидании времен «после России»
• Разбегающаяся Россия или конфедерация городов?
• Заложники фронтира
• Ритуал подчинения. РПЦ МП как политический субъект и храм как символ господства
• Результат выборов: меньшинство против меньшинства
• Тлеющая власть Москвы
• Гражданин и его флаг
• Конец фантазиям о земствах
• Сообщество страха. Зачем российской власти суверенный интернет?
• Fake у ворот
• Малые города и поселки: враги или союзники федерализма?
• Сопряженного Кремль сопряжет
• Метрополия: на пути к кастовому обществу?
• Забыть регионы
• Почему Дальний Восток остается депрессивной территорией?
• Прыгнуть со скалы: обряд инициации для наместников
• Миграция колонизаторов
• Кочующая метрополия. Почему не надо переносить российскую столицу в другой город?
• Почему россияне летают через Москву?
• Бессмертная Уральская республика
• Эксперимент Пермского периода
• Инфраструктура империи
• Метафизика архипелага. Почему нам нужна деколонизация России?