Конец фантазиям о земствах

Тупик российской модели местного самоуправления

Как известно, базовый закон о действующей в России системе местного самоуправления был принят в 2003 г. (131-ФЗ), спустя десять лет после Конституции. Казалось бы, четыре коротких статьи в основном законе дают местным сообществам большой простор для свободы  и накопления опыта ошибок и успехов. Однако Кремлю такой расклад был невыносим, и поэтому свобода исторического творчества была ограничена спущенными сверху рамками, ответственность за соблюдение которых легла на плечи назначаемых с 2004 г. и по сию пору, здесь без иллюзий, губернаторов.

Прошло еще несколько лет, и стало понятно, что рамки эти работают плохо или не работают вовсе — проблемы муниципалитетов стали постоянной головной болью региональных властей. Считалось, что дело в более тонкой настройке системы, и надо лишь внести точечные изменения и дополнения в закон (около 160 (!) специальных федеральных законов на эту тему появились в 2004–2019 гг.), принять соответствующие программы развития, сформировать под эти программы фонды и чаще вызывать в региональные администрации муниципальных глав.

Итог всем известен: губернаторы стали вынуждены заниматься неразрешимыми проблемами отдельных деревень, контролировать строительство детских садов и даже уборку снега на улицах. И в последние годы властям стал окончательно очевиден тупик — бесконечная тонкая настройка эффекта не дает, программы развития почти ничего не развивают (их «кормушечный» эффект трогать не будем). Отменить введенные для МСУ рамки никак нельзя, поскольку высок риск разбалансировки всей политической системы. Замахнуться на радикальную реформу всей административно-территориальной системы страны в надежде спасти захлебывающийся в собственных противоречиях централизм — пока тоже страшно.

Остается переосмысливать тот курс, который казался романтической нитью к «славным временам» то ли Александра II, то ли Петра Столыпина. Но то, что сейчас в процессе этого переосмысления российская власть руками региональных властей делает с системой МСУ, будет в любом случае иметь далеко идущие социально-политические последствия.

Самоуправление: один уровень вместо двух

Закон 2003 г. консервировал ту двухуровневую модель самоуправления, которая сложилась в предыдущие полтора века. Понятно, что все эти полтора века самоуправление было очень условным — ну, как оно разовьется в деспотии? Тем не менее, вдохновившись песней об упоительных российских вечерах с лакеями и булками и мелодрамой об отправленном в сибирскую ссылку юнкере, Москва в то время всерьез предавалась фантазиям о земских учителях, врачах и собраниях.

В общем, на первом уровне в России оказались поселения, городские и сельские, а на втором уровне — муниципальные районы, которые объединяют эти поселения и призваны решать межпоселенческие вопросы. Когда-то давно именно муниципальные районы, называвшиеся уездами, были основой учрежденной в 1860-х гг. земской системы. Тем не менее, в наше время для баланса и в интересах региональных столиц, других крупных городов и ЗАТО появился особый тип муниципалитетов — городские округа, не входящие в муниципальные районы. У этих округов есть особенность: отдельные населенные пункты, если являются их частями, не имеют своего самоуправления.

И вот очень быстро выяснилось, что идея новой «земской реформы» в России 21 века оказалась миражом — никакого расцвета на местах не случилось и земские учителя не начали хрустеть французской булкой на своих верандах. Дальше больше: когда затяжной характер общей экономической стагнации после нефтяного бума 2000-х гг. стал очевиден, поднялась волна великого переселения россиян. И учитывая все большую концентрацию граждан и экономической активности в региональных столицах, российская власть почувствовала угрозу и с начала 2010-х гг. постепенно ликвидировала там прямые выборы мэров.

Выходила странная картина: большие города получили кастрированное самоуправление, а в районах, городах поменьше и поселках политическая жизнь МСУ не давала никаких позитивных результатов. Там оформились местные «левиафаны», мучающие губернаторов и Кремль своими проблемами или создающие проблемы (вроде Кущевской и Сагры). А тут еще во всей красе встала необходимость сокращать расходы на социальную инфраструктуру.

В итоге в последнее время на некоторых регионах вроде Пермского края и Кировской области стали обкатывать демонтаж двухуровневой системы самоуправления. Муниципальные районы стали массово преобразовывать в городские округа. Например, в Пермском крае, который раньше делился на 40 с лишним муниципальных районов, в 2018 г. 8 районов стали городскими округами или были присоединены к таковым. В 2019 г. еще 11 районов должны также быть преобразованы в городские округа. Вместо двух уровней (поселение – район) остается один в виде городского округа.

Правда, абсурдность малонаселенных городских округов, размазанных по площадям размером с Москву, дошла до российской власти. Ведь далеко не в каждом районе есть город или хотя бы поселок городского типа, а российский бюрократический язык требует точности. Не случайно в апреле 2019 г. был принят закон, вводящий новую сущность — муниципальный округ. Название другое, но суть та же: сократить МСУ до одного уровня, не давая системе властных отношений в стране утратить баланс на самом нижнем своем уровне.

Бюджетная удавка: не регионы, но муниципалитеты

Вместе с тем, закон об устройстве местного самоуправления является не единственным главным законом в этой сфере. Есть еще один документ фундаментальной важности — Бюджетный кодекс России. И если внимательно этот кодекс читать, то станет понятно, что едва ли не самым главным инструментом управления и подчинения в стране является распределение средств между бюджетами разных уровней.

Обычно мы исходим из того, что в консолидированном российском бюджете доля федерального бюджета сильно превышает сумму региональных консолидированных бюджетов (регионы + муниципалитеты), и якобы в этом корень всех бед. Однако на практике, например, в 2017–2018 гг. расходы федералов составляли 16,4 трлн. р. и около 16,7 трлн. р. соответственно. В то же время общие расходы консолидированного бюджета составили 32,4 трлн. р. и почти 33,9 трлн. р. соответственно. То есть соотношение федерального бюджета и всех консолидированных региональных бюджетов варьируется вокруг точки 50/50. Если мы не забудем про контролируемые Москвой внебюджетные фонды, куда россияне платили в 2017–2018 гг. еще порядка 6,5 трлн. р. ежегодно, то соотношение будет уже примерно 58/42 в пользу федералов. А если еще учесть, что суммарные дотации из федерального бюджета в консолидированные бюджеты регионов составили в 2017 г. почти 1,8 трлн. р., то это соотношение и вовсе станет 63/37.

Ради интереса сравним это с ситуацией в Соединенных Штатах: в 2018 финансовом году (01.10.2017–30.09.2018) расходы американских федералов составили примерно $3,5 трлн., в то время как расходы штатов составили $1,8 трлн., а местные власти потратили еще $1,9 трлн. Получается примерно то же соотношение 50/50. Таким образом, если одной из причин тупика российских городов, поселков и регионов в целом и является бюджетная пропорция 63/37 вместо 50/50, то уж точно это не самая главная причина.

Гораздо важнее другая диспропорция: между региональными и местными бюджетами. Возьмем тот же Пермский край. В 2017 г. доходы краевого бюджета составили 104,5 млрд. р. (в т.ч. 12,7 млрд. р. прямых федеральных дотаций), а вот собственные доходы местных бюджетов составили только 28,4 млрд. р. При этом безвозмездные поступления из региона в местные бюджеты (дотации, субсидии и т.д.) составили 47,3 млрд. рублей. И в любом российском регионе мы увидим такую же картину — муниципалитеты находятся на коротком поводке у регионалов, и никакой автономией самоуправления тут не пахнет.

Проще говоря, децентрализация и свобода начинаются только с автономии локального уровня. Но в России не так: самоуправление через бюджетную систему находится в полной финансовой и, как следствие, политической зависимости от региональных властей, которые в свою очередь подчинены Кремлю главным образом с помощью политических, и в меньшей степени с помощью финансовых рычагов. И переход к окружной системе должен повысить политическую и финансовую устойчивость всей конструкции. Плюс, конечно, здесь играют роль государственные компании и другие крупные корпорации, которые также являются мощными инструментами власти над регионами и МСУ в рамках российской политической системы.

И все же закономерный финал российских фантазий о земствах, кроме интеллектуальной нищеты, обнажает еще и нашу ближайшую политическую перспективу. Ни Кремлю, ни регионалам не нужны выборные главы в новой системе самоуправления. Так что распространенная практика, когда исполнительная власть на местах оказывается в руках тех, кого де-факто утверждают губернаторы, будет повсеместно формализована. Тем более, что вместо сотен и тысяч муниципалитетов сегодня, каждый из них будет иметь дело всего с несколькими десятками. И поскольку окружные думы, через которые инкорпорируются представители местных «левиафанов», не резиновые, мы, вероятно, должны будем увидеть на местах волну перераспределения власти и активов. И не забудем в этой связи про эволюцию муниципального фильтра, служащего, разумеется, не для выборов, а для балансировки интересов региональных и локальных элит. Система слабеет, централизация усиливается.

Другие статьи автора:

• Зачем принимается новый закон об МСУ и в чем его смысл?
• На пути к федерации: воображаемые сценарии и реальные проблемы
• День местного самоуправления при его отсутствии
• Города периода Третьей империи
• Федерализм без местного самоуправления висит в пустоте. Ответ Вадиму Сидорову
• Федерация чего и для кого?
• Политический сезон 2021: от протестов к новой Думе
• Разложение субъектности субъектов
• Сенаторы эпохи упадка
• Туманность России. Есть ли у нас идеи для завтрашнего дня?
• Республика из фактории и военной базы?
• Исчерпание языка. Зачем российская власть множит символическую пустоту
• Запретные территории
• Готика конституции, или варваризация России после пандемии
• Биополитика как властный бастион
• Карантинный барак, или индекс сопротивления
• Кремлевский трип в средневековье
• Поминальная политика
• Возрождение советского кадавра
• В ожидании времен «после России»
• Разбегающаяся Россия или конфедерация городов?
• Заложники фронтира
• Ритуал подчинения. РПЦ МП как политический субъект и храм как символ господства
• Результат выборов: меньшинство против меньшинства
• Тлеющая власть Москвы
• Гражданин и его флаг
• Сообщество страха. Зачем российской власти суверенный интернет?
• Fake у ворот
• Малые города и поселки: враги или союзники федерализма?
• Сопряженного Кремль сопряжет
• Метрополия: на пути к кастовому обществу?
• Забыть регионы
• Почему Дальний Восток остается депрессивной территорией?
• Прыгнуть со скалы: обряд инициации для наместников
• Миграция колонизаторов
• Кочующая метрополия. Почему не надо переносить российскую столицу в другой город?
• Почему россияне летают через Москву?
• Бессмертная Уральская республика
• Эксперимент Пермского периода
• Инфраструктура империи
• Метафизика архипелага. Почему нам нужна деколонизация России?