На пути к федерации: воображаемые сценарии и реальные проблемы

Фото: в названии этого учреждения слово «федерация» упомянуто трижды. В реальности ее нет…

В контексте продолжающейся дискуссии о федерализме существует один очень важный, но недооцениваемый вопрос: а какова вообще может быть процедура транзита? Речь идет о транзите из нынешнего состояния, где подавляющая часть вопросов решается центральной властью из Москвы, к состоянию, где российские граждане (а не мифический «единый многонациональный народ») участвуют в организации политической и социально-экономической жизни в своих городах и регионах. Проще говоря, как мы, российские граждане, из объектов управления собираемся стать хозяевами и распорядителями своих налогов, субъектами общественной жизни, действительными источниками власти?

Федеративный договор: необходимость критического восприятия идеи

Частый ответ российских федералистов — заключить новый, правильный федеративный договор. Я и сам долгое время придерживался этой точки зрения. В самом деле, в 1992 году был заключен федеративный договор, состоящий из трех договоров.

Первый документ подписали полномочные представители федеральных органов государственной власти Российской Федерации договорились с полномочными представителями органов государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации (не подписали Татарстан, с которым в 1994 г. заключили отдельное соглашение, и Чечня, с которой в 1994 г. начали войну).

Второй документ представители РФ подписали с представителями краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга. Третий документ представители РФ подписали с представителями автономных округов и автономной области. И, в конце концов, этот федеративный договор лег в основу третьей главы Конституции 1993 года. Главные претензии федералистов к этим документам понятны: а) получалось фактическое неравенство российских регионов (у республик самый высокий статус, а у автономных округов — самый низкий), б) самого акта создания федерации в России не было, и граждане никак в этом процессе не участвовали — на деле просто разграничивались полномочия между уже существовавшими органами власти.

Однако все это стоит рассматривать с конкретно-исторических позиций. Российская Федерация в 1992 г. — это все та же РСФСР, в которой большевики потеряли власть. Причем сама РСФСР никогда не являлась федерацией: номинально федеративное начало касалось лишь автономных областных союзов местных советов там, где был особый быт и национальный состав (см. статью 11 конституции РСФСР 1918 г.), но все мы знаем, что реальная власть находилась вообще не у советов, а у партийных органов. После падения СССР новой российской власти нужно было договориться с региональными администрациями, чтобы включить их в радикально изменившийся политический расклад, заручиться их лояльностью и, разумеется, сделать бенефициарами складывавшегося порядка.

При этом естественная политическая слабость региональных администраций была в том, что они никем не были избраны в отличие от президента Бориса Ельцина, Верховного совета и мэров Москвы и Санкт-Петербурга. И предъявлять Б. Ельцину претензии о том, что он в 1991–1992 гг. не был достаточно демократичен и поставил в большинство регионов лояльных людей, которые и заключали федеративный договор, в общем-то, не имеет смысла. В той ситуации сложно представить иной ход событий.

Да и сама идея такого договора имела конкретно-исторические предпосылки. Как мы все знаем, в конце 1980-х гг. одним из главных политических сюжетов в Советском Союзе был пересмотр союзного договора 1922 г. с понятными последствиями. Другими словами, федеративный договор возник во многом из идейно-политического процесса Перестройки, из инерции действий, целей и воззрений общества и отдельных людей той эпохи. Причем цели и воззрения были как рациональными, так и романтико-утопическими. Получилось то, что получилось. Войти дважды в одну и ту же реку нельзя. Да и в целом — нельзя фокусироваться на переписывании лишь одной главы конституции, когда речь надо вести о новой конституции, которая только и может являться подлинным воплощением теории общественного договора и которая только и может ознаменовать трансформацию системы в позитивном для граждан направлении.

Сценарии трансформации

Ну, а какие могут быть сценарии трансформации нынешней политической системы? Первый сценарий — это ее реформирование, вызревающее изнутри нее самой. Вообще, с прошлого года трансформация уже происходит, но она пока является все же попыткой консервативной адаптации к реальности. Здесь, кстати, не стоит забывать один факт: современная Россия не султанат, не Ливия эпохи Каддафи, не асадовская Сирия до 2011 г. и даже не Беларусь Лукашенко — наша система далеко не так персонифицирована, как она нам представляется и хочет казаться. Высокая степень институционализации и сложности на фоне естественной внутренней эволюции и меняющейся внешней среды вполне могут сделать позитивные для российских граждан экономические и политические преобразования объективной необходимостью для российской элиты. Проще говоря, в какой-то момент политический класс может столкнуться с необходимостью разделить ответственность с обществом. Если приводить исторические аналогии, то примерно из подобных необходимостей появились Великая Хартия вольностей в Англии, Генеральные штаты во Франции и т.д.

Второй сценарий — польский: организация круглого стола между властью и сильной, пусть и годами преследовавшейся до этого оппозицией на фоне внешних шоков для власти. Целью такого круглого стола является подготовка и передача власти с последующими реформами. То есть такой сценарий представляет собой нечто среднее между реформированием изнутри системы и революцией. Проблема в том, что для такого сценария нужна именно что сильная оппозиция, имеющая/расширяющая поддержку в обществе и находящаяся внутри страны, а не в эмиграции. Кроме того, для такого сценарии и внутри власти, и внутри оппозиции должны быть люди, персонально готовые говорить друг с другом и договариваться, несмотря на имеющийся опыт системных репрессий. Так что, несмотря на всю привлекательность такого сценария, объективно он наименее для нас вероятен, если вообще имеет хотя бы какую-то отличную от нуля вероятность.

Третий сценарий — это, собственно, революция, которая при всей своей радикальности на самом деле приводит к конституированию новых институтов и порядков, сложившихся внутри порядка старого. К этому сценарию нельзя подготовиться заранее, но при любом даже самом фантастически благоприятном раскладе никакой отдельный федеративный договор, идея которого является стержневой для мировоззрения современных российских федералистов (и в то же время абсолютно не актуальной для российского общества), не будет возможен.

(Примечание Регион.Эксперт: разумеется, сегодня, когда все губернаторы назначаются из Кремля, идея «федеративного договора» между ними для общества неактуальна и вообще нелепа. Но федералисты говорят о ситуации, когда региональные власти будут свободно избираться.)  

И вот представим себе, что революция случилась — центральная власть свергнута, у всех есть кратковременный эмоциональный подъем, который позволяет действовать. В регионах местные элиты, крепкие спайки бюрократического аппарата и бизнеса, никуда не денутся. Добавим к этому, что и государственные компании, в руках которых находится огромная фактическая власть в регионах присутствия, тоже никуда не денутся, по крайней мере, быстро. Кроме того, из гражданского и силового государственного аппарата единовременно высвободятся многие сотни тысяч человек, у которых есть семьи — и это вообще-то ядро нынешнего среднего класса, от которого на местах зависит и сектор услуг. Добавим к этому консервативно настроенных и просто перепуганных революцией пенсионеров.

Если революционное правительство объявляет свободные выборы на всех уровнях, после которых собирается заключить новый, самый правильный федеративный договор, то вскоре сломает зубы об эти местные элиты, опирающиеся на быстро появившихся разочарованных. Если революционное правительство снимает на местах всех кремлевских назначенцев и их ставленников и назначает временных революционных губернаторов и мэров, то ему либо не очень нужны будут свободные выборы и какой-то договор в целом, либо регионы на период выборов утонут в местных разборках, а в эти первые месяцы революционная власть просто вынуждена будет заниматься преобразованиями без участия регионов. На выходе снова получится доминанта центральной власти.

Механизм разделения ответственности

В этой связи оптимальным представляется созыв учредительного собрания, который можно провести относительно быстро и по упрощенной процедуре даже силами действующих избиркомов — до того, как накопится масса разочарованных. Ключевым условием должно быть то, что выдвиженцы в такое собрание не должны занимать должности в государственных органах до и иметь мораторий на занятие таких должностей после. Речь идет о ставке на низовую самоорганизацию, но также и на региональные и местные элиты, которые ставятся не в позицию торга с центральной властью, а в позицию разделения ответственности за происходящее и за будущую конституцию.

(Примечание Регион.Эксперт: автор, фактически, представляет «учредительное собрание» как новый централизованный институт, причем избираемый по нынешней непрозрачной модели, что его в принципе обессмысливает. После крушения имперской власти жителей различных регионов наверняка будет гораздо более интересовать решение насущных местных проблем, чем «учреждение нового центра». Кроме того, если выдвиженцы в такое собрание должны будут самоустраниться от участия в учрежденном ими государстве, это как раз противоречит авторскому требованию «разделения ответственности». ) 

И то же самое справедливо относительно обычных граждан. Тем самым, выработка конституции ляжет так или иначе на плечи всех, а условное революционное правительство сможет заниматься первоочередными экономическими вопросами вроде дерегулирования экономики, налогового бремени и ревизии государственных расходов — только разгоняющаяся экономика позволит переварить массу высвободившихся из госсектора людей и нарастить число бенефициаров нового порядка.

Именно поэтому смысл нынешней дискуссии о федерализме я вижу не в обсуждении того, как подписать правильный федеративный договор (зачем фетишизировать одну часть потребной конституции?), не в рисовании будущих административно-территориальных границ и не в смаковании оттенков слов «федерация» или «конфедерация». Хотя в последнем я и сам грешен, что поделать (мои тексты прошлых лет на этом портале доступны для прочтения). Смысл дискуссии о федерализме я вижу в определении контуров консенсуса относительно ценностей и принципов, которые могли бы лечь в основу такого порядка, от которого число выигравших будет расти, а не уменьшаться.

Подписывайтесь на Телеграм-канал Регион.Эксперт
Поддержите единственный независимый регионалистский портал!

Другие статьи автора:

• Зачем принимается новый закон об МСУ и в чем его смысл?
• День местного самоуправления при его отсутствии
• Города периода Третьей империи
• Федерализм без местного самоуправления висит в пустоте. Ответ Вадиму Сидорову
• Федерация чего и для кого?
• Политический сезон 2021: от протестов к новой Думе
• Разложение субъектности субъектов
• Сенаторы эпохи упадка
• Туманность России. Есть ли у нас идеи для завтрашнего дня?
• Республика из фактории и военной базы?
• Исчерпание языка. Зачем российская власть множит символическую пустоту
• Запретные территории
• Готика конституции, или варваризация России после пандемии
• Биополитика как властный бастион
• Карантинный барак, или индекс сопротивления
• Кремлевский трип в средневековье
• Поминальная политика
• Возрождение советского кадавра
• В ожидании времен «после России»
• Разбегающаяся Россия или конфедерация городов?
• Заложники фронтира
• Ритуал подчинения. РПЦ МП как политический субъект и храм как символ господства
• Результат выборов: меньшинство против меньшинства
• Тлеющая власть Москвы
• Гражданин и его флаг
• Конец фантазиям о земствах
• Сообщество страха. Зачем российской власти суверенный интернет?
• Fake у ворот
• Малые города и поселки: враги или союзники федерализма?
• Сопряженного Кремль сопряжет
• Метрополия: на пути к кастовому обществу?
• Забыть регионы
• Почему Дальний Восток остается депрессивной территорией?
• Прыгнуть со скалы: обряд инициации для наместников
• Миграция колонизаторов
• Кочующая метрополия. Почему не надо переносить российскую столицу в другой город?
• Почему россияне летают через Москву?
• Бессмертная Уральская республика
• Эксперимент Пермского периода
• Инфраструктура империи
• Метафизика архипелага. Почему нам нужна деколонизация России?