Предположение, что региональные элиты могут выступить в качестве инициаторов политических изменений или авангарда фронды, опирается на глубоко устаревшее представление о них, сформированное опытом 1990-х годов. От их прежней сплоченности и укорененности мало что осталось — сегодня они похожи скорее на фрагментированный класс региональной номенклатуры, зависимой от пронизывающих ее федеральных «вертикалей» — бюрократической, политической и корпоративной.
Эта номенклатура не способна осуществлять представительство региональных интересов перед центром, а ее потенциальные предводители — губернаторы — не располагают в большинстве своем реальной властью на вверенной им территории и не укоренены в бизнес-интересах регионального предпринимательского слоя. Очагами лишенного реальных рычагов влияния «регионального представительства» в ряде регионов скорее являются законодательные собрания, впрочем, похожие более на клубы лоббистов местного уровня.
Изменения на уровне региональной политики, скорее всего, могут произойти не до, а после того, как баланс сил изменится на федеральном уровне или федеральный центр по тем или иным причинам резко ослабеет. В этом случае сначала мы увидим признаки бюрократического саботажа, а затем — все более демонстративной фронды. Но до этого момента и, скорее всего, на протяжении ближайших лет региональная номенклатура останется опорой федеральной власти и послушным проводником воли Москвы.
Вызов, с которым предстоит столкнуться федеральному центру на этом горизонте, будет связан не с возросшей политической активностью местных элит, а с серьезной кадровой развилкой. Проведенная в 2017–2019 годах массовая ротация губернаторов потребует новой ротации в 2027–2029 годах. В любом случае — и если Кремль решится на такую ротацию, и если, наоборот, допустит «коренизацию» губернаторского корпуса, — этот рубеж смены политических поколений вызовет напряжение в системе управления и определенный кадровый кризис.
Региональные элиты в сегодняшней России: есть ли они вообще и на что они влияют
Среди прогнозистов, рассуждающих о политических изменениях в России в ближайшей перспективе, весьма популярны разговоры о том моменте, когда региональные элиты «поднимут голову» и станут двигателем новой политической трансформации. И почти каждое событие — скандал или локальный кризис — они готовы трактовать как признак этого грядущего подъема политической активности на региональном уровне. Подобные рассуждения, однако, совершенно игнорируют фундаментальные изменения политических систем российских регионов, произошедшие после 2000 года, и основаны скорее на рудиментарных воспоминаниях о силе и влиянии региональных элит 1990-х, которые в реальности остались далеко в прошлом.
Тех элит, о которых говорят в таких случаях аналитики, на самом деле давно нет. Несомненно, как совокупность людей, занимающих значимые политические и экономические руководящие должности, обладающих личным авторитетом, элиты в регионах существуют. Однако по своим качественным характеристикам, политической роли, политическому генезису, полномочиям и ресурсам, по составу они радикально отличаются от тех региональных элит, которые были в России в 1990-х и в начале 2000-х. Сегодня это скорее набор часто ротируемых, административно и экономически зависимых от центра чиновников, которые располагают существенно сократившимися собственными экономическими ресурсами, а нередко — не имеют почти никаких.
Те элиты, которые контролировали российские регионы с начала 1990-х, отвечали следующим характеристикам.
Кадровая сплоченность. Почти 20 лет «застоя» (сам термин «застой» — правление Брежнева, Андропова и Черненко — в первую очередь означает застой кадровый) сформировали на местах сплоченные конгломераты номенклатуры, тесно связанные круговой порукой и мощной системой неформальных связей.
Обладание реальной властью на территории. К середине 1990-х почти повсеместно в их руках была сосредоточена почти абсолютная власть, опиравшаяся на прямую легитимность, полученную от населения, в условиях слабого федерального центра, поглощенного внутренними конфликтами и потому склонного заигрывать с регионами в борьбе за их политическую поддержку.
Распоряжение экономическими ресурсами. Период первоначального раздела собственности после распада СССР на региональном уровне сделал главным бенефициаром этого процесса местную номенклатуру. С конца 1980-х здесь процветало административное предпринимательство, и вокруг местных и региональных администраций формировались финансово-промышленные группы (ФПГ) и олигархические кланы, которые создавали соответствующую инфраструктуру поддержки — от силовых структур (под видом охранных предприятий и неформальных объединений) до местных медиахолдингов.
Из этого списка институциональных оснований власти региональных администраций и, соответственно, связанных с ними элит на сегодня нет ни первого, ни второго, ни третьего.
Демонтаж регионализма: разрушение кадровой сплоченности
Главным инструментом разрушения кадровой сплоченности стала массовая ротация в губернаторском корпусе и практика назначения на регионы «варягов», то есть руководителей, присланных со стороны (прежде такая практика существовала на региональном уровне в периоды правления И.В. Сталина и Н.С. Хрущева).
С момента отмены прямых выборов губернаторов в 2005 году (последние выборы прошли в Ненецком АО 6 февраля 2005-го) ротация губернаторского корпуса резко усилилась, а в его составе стали доминировать «варяги». За 2005–2012 годы губернаторский корпус практически полностью обновился. Было назначено 88 новых губернаторов, причем в некоторых регионах главы исполнительной власти менялись неоднократно (рекордсменом стала Иркутская область, где сменилось четыре губернатора и один исполняющий обязанности губернатора). К концу мая 2012 года сохранили посты лишь 16 губернаторов, находившихся в должности на момент введения новой системы «наделения полномочиями».
Тотальное обновление губернаторского корпуса символизировало качественное изменение роли губернаторов: из политиков они начали превращаться в администраторов-исполнителей. Даже там, где ранее избранный населением губернатор сохранял свой пост, снижение его веса и утрата политической самостоятельности становились все более очевидными. Происходило резкое ослабление зависимости губернаторов от местных сообществ в целом, в том числе от местных кланов, ФПГ и иных групп региональной элиты. Минимизация личных связей с регионами назначения и, соответственно, «неотягощенность» никакими внутрирегиональными обязательствами как политического, так и экономического свойства при реализации федеральной политики и были одной из ключевых целей такой политики (как и в классический «советский период»).
В первый период губернаторских назначений, в течение второго срока Путина (февраль 2005 — 7 мая 2008 года), из 29 назначенцев «варягами» в той или иной степени можно считать 18 человек. В следующей, «медведевской» волне массовых замен (7 мая 2008 — 31 декабря 2011-го) из 40 назначений «варяги» составляли 23. В череде замен в преддверии возвращения прямых выборов губернаторов (январь–май 2012-го) из 19 назначенцев «варягами» оказались 11. Итого за весь период назначений «варягов» было 52 из 88, то есть почти 60% (59%).
После возвращения в 2012 году условной выборности, то есть процедуры «назначения» губернаторов после проведения ими региональных плебисцитов (на которых они сами подбирали себе конкурентов), ситуация с «укорененностью» мало изменилась. В 2012–2015 годах, когда куратором внутренней политики в Администрации президента был Вячеслав Володин, «варягов» стало меньше — 12 из 26 новых назначений (46%). Но в новой массовой серии замен губернаторов 2016–2018 годов после прихода на эту должность Сергея Кириенко «варягов» оказалось уже почти 80% — 37 из 47. В 2019–2024 годах пропорция примерно такая же — 42 «варяга» из 52 назначенцев (82%). В итоге среди действующих губернаторов (не считая присоединенные регионы Восточной Украины) — 48 «варягов» из 85, или 57%. При этом средний срок работы губернаторов также сокращается, а некоторые назначенцы не дорабатывают и одного срока полномочий.
Тенденция десантирования «варягов» постепенно спускалась и на более низкие уровни управления. На 1 января 2020 года общая численность представителей высшего состава региональной бюрократии (председателей региональных правительств, заместителей губернаторов, руководителей аппаратов администраций регионов или губернаторов, начальников региональных финансов) составляла в России 725 человек. Из них в той или иной степени «варягами» были 187 (26%). На 1 января 2023 года бюрократический контингент той же номенклатуры составлял уже 790 человек, из которых варягами можно считать 219 (28%). В 2023–2024 годах ситуация почти не изменилась.
При этом состав административных элит регионов отличается крайней подвижностью: пик замен показал период с 1 июля 2018-го по 1 июля 2019-го, когда ротации подверглось 51% общей численности высшей региональной номенклатуры (губернаторы, их замы, спикеры, мэры региональных центров). И наоборот, самой низкой за последние годы ротация оказалась в течение первого года «СВО», с 1 января 2022-го по 1 января 2023 года, когда был заменен 31% общей численности высшей региональной номенклатуры. В среднем же ежегодный (!) уровень ротации региональных чиновников высшего звена составляет около 35% от их общей численности и выглядит крайне высоким. Это означает, что редкий крупный региональный чиновник в России 2010–2020-х годов занимает свою должность более трех лет. Как правило, такого периода недостаточно, чтобы превратиться в весомую самостоятельную административную фигуру, стать центром кристаллизации тех или иных интересов.
Ситуация по регионам, впрочем, сильно различается. Есть регионы, кадрово более стабильные (например, Кабардино-Балкария, Адыгея, Вологодская область до губернаторства Георгия Филимонова), есть экстремально нестабильные (Забайкальский край, Еврейская АО до Ростислава Гольдштейна, Ингушетия до Махмуда-Али Калиматова и т.д.). Различной остается и доля «варягов». Есть губернаторы, которые практически не затронули местные административные команды, так как не имели собственных или желания их создавать. Такие случаи могут быть следствием как предельного технократизма губернатора, так и консолидированности местных элит, тронуть которые назначенец оказывается не в состоянии. Аномальная кадровая нестабильность, напротив, как правило, связана с отсутствием в региональной элите административных тяжеловесов и признанных лидеров в тех или иных сферах, с мозаичностью элиты или с неспособностью губернатора привлечь нужные кадры.
Эти исключения, однако, не влияют на общую картину. Региональные бюрократические элиты давно не выглядят коллективами притершихся друг к другу, связанных многолетним опытом совместной работы и осведомленных о взаимных интересах чиновников. Большинство назначенцев рассматривают свою службу в региональных администрациях как временную и в дальнейшем переходят на другую работу либо в бизнесе, либо в иных ведомствах и структурах.
Демонтаж регионализма: утрата губернаторами реальной и экономической власти
Еще за четыре года до разрушения системы прямой выборности губернаторов у них начали отнимать некоторые реальные властные полномочия. А после ее разрушения все более нарастало системное ослабление региональных элит за счет «всеобщей вертикализации», которая происходила по нескольким направлениям. Региональный бизнес скупался и перераспределялся, становясь частью федеральных корпоративных вертикалей. Принудительное введение выборов по партспискам в региональные парламенты с 2003 года при одновременном запрете региональных партий и блоков усилило вертикализацию партийных и электоральных процессов. А региональные ведомства исполнительной власти все более регулировались и контролировались профильными федеральными ведомствами. Таким образом, выстраивалась «система параллельных вертикалей».
Включенные в соответствующую вертикаль региональные структуры власти во многом утрачивали возможность самостоятельной политики и должны были сосредоточиться на реализации федеральной повестки. В то же время они становились более независимыми от других региональных структур и даже от губернаторов. В первую очередь это коснулось региональных подразделений силовых и контрольных органов: прокуратуры, управлений ФСБ, органов внутренних дел (и Следственного комитета), а также налоговых органов.
Еще в 2000–2001 годах у губернаторов отобрали право влиять на назначение региональных силовиков (органы внутренних дел, прокуратура; при назначениях в иных силовых структурах влияние и ранее могло быть только неформальным). Второй после силовиков «внутренней вертикалью» стала финансовая. Согласование назначения руководителя регионального финансового органа с Минфином превратилось в общую практику. Во второй половине 2000-х усилилось также федеральное влияние различных контрольных служб: Федеральной антимонопольной службы, Росприроднадзора, Ростехнадзора, — ранее не игравших в местной политике практически никакой роли.
Внутри самих администраций начался процесс менеджеризации, то есть размывания личного контроля над их составом со стороны губернаторов, которые в 1990-х фактически были полностью свободны в своей кадровой политике и формировании личных клиентел в региональных правительствах. В 2000-е годы и особенно после 2012-го они всё более вынуждены были работать с отраслевыми «комиссарами», которых им согласовывало то или иное ведомство. В результате администрации всё чаще перестают быть «командами», представляя из себя набор плохо связанных друг с другом менеджеров, больше ориентированных на профильных московских начальников. Кроме того, в большинстве регионов ведомственные согласования назначений в администрациях фактически заменили согласования депутатами законодательных собраний.
В условиях, когда основные чиновники администрации имеют собственных руководителей и кураторов в Москве, губернатор превращается в высокопоставленного клерка (топ-менеджера регионального уровня), но несущего политическую ответственность. Исполнительная вертикаль распадается на множество параллельных вертикалей, а не сходится к губернатору.
Широко распространенной, хотя и неформальной практикой стали также согласования с администрацией президента назначений профильного вице-губернатора по внутренней политике и даже закрепленных за регионом политтехнологов. Особенно эти рекомендации важны для губернаторов-технократов, до назначения не занимавших выборных политических должностей и не имеющих собственных политических команд и соответствующих связей. Обычно ключевым участником здесь является Управление внутренней политики Администрации президента, но в ряде случаев эту роль выполняет полпредство президента в соответствующем федеральном округе (как, например, в Дальневосточном при Юрии Трутневе). В то же время если речь идет о губернаторе-«тяжеловесе», имеющем свою сложившуюся команду, то он с высокой долей вероятности может лично выбирать устраивающих его специалистов, и это вряд ли вызовет противодействие. «Единая Россия» в лице своего федерального аппарата также пыталась влиять на этот процесс примерно до 2012–2014 годов, но в настоящее время ее влияние в этой сфере минимально.
Практика согласований с центром постоянно расширяется. В 2014 году Минпромторг ввел практику согласования глав профильных региональных ведомств в рамках заключения соглашения о сотрудничестве в сфере промышленной политики с региональными властями (формально эта процедура не является обязательной). В мае 2018 года были приняты поправки в статью 83 Лесного кодекса РФ, по которым Рослесхоз (находится в ведении Минприроды) получил право согласования региональных министров природных ресурсов и экологии. В дальнейшем стало требоваться согласование назначений региональных руководителей органов строительного надзора и сферы образования. В 2021 году было введено обязательное согласование глав региональных органов здравоохранения с федеральным Минздравом. Всякий раз эти нововведения обосновывались необходимостью усиления контроля за качеством и эффективностью соответствующей деятельности.
Окончательно утрату губернаторами самостоятельности в проведении кадровой политики в 2020 году закрепили поправки к Конституции, в статью 132 которой было внесено положение о том, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач». В развитие этой нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» (№ 414-ФЗ) прямо указывает, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта федерации практически во всех сферах государственного управления.
Менеджеризация регионального управления ведет к тому, что нередко в региональных администрациях параллельно работают менеджерские «десанты» различных федеральных ведомств, относящиеся к разным линиям вертикали и находящиеся друг с другом в сложных отношениях. Множество таких микрокоманд выезжали в регионы из различных ведомств Москвы, Московской области, Тюменской области, Татарстана, Красноярского края, которые иногда работают в отношении администраций других регионов как своеобразные кадровые фабрики. Появляются «бродячие» менеджеры, легко меняющие регионы и административные команды.
Столь сильное вмешательство центра в кадровую политику не означает, что губернатор не может формировать свою команду. Чем сильнее политически губернатор и чем сильнее его личное политическое влияние, тем в большей степени он может позволить себе формировать администрацию так, как считает нужным (к числу таких фигур относятся Собянин, Кадыров, Минниханов и некоторые другие). Для менее сильных губернаторов это допускается в той степени, в какой у федеральных органов нет своих интересов и кандидатов в данной сфере. Наконец, у многих губернаторов-технократов, рассматривающих губернаторство лишь как карьерную ступеньку, нет ни команды, ни желания ее создавать. Но даже немногочисленные «тяжеловесы», имеющие возможности формировать собственные команды и сохраняющие в этом отношении определенную независимость, черпают эти возможности в своих связях в высших эшелонах исполнительной власти, а не в поддержке региональных сообществ.
Утрата губернаторами политической самостоятельности и принудительное открытие региональных экономик для внешнего (федерального) бизнеса подорвали возможности региональной власти распоряжаться материальными ресурсами территории, то есть тем, что составляет основу региональных экономических кланов. В результате феномен «губернаторов — региональных олигархов» также все более остается в прошлом. Постепенно исчезает и феномен местных «придворных олигархов» при губернаторах, готовых в случае необходимости спонсировать те или иные политические и PR-проекты администрации.
Федеральный центр системно работал на ослабление местных ФПГ и стимулировал проникновение в регионы вертикально интегрированных компаний во все большем количестве отраслей и сфер, начиная с нефтегазовой отрасли и заканчивая крупными торговыми сетями. Соответственно, в регионах происходило вытеснение наиболее заметных местных игроков с некоторых сегментов регионального рынка (региональные банки, строительство, торговые сети и др.). Региональная экономическая элита в 2000–2010-е становилась все менее субъектна, постепенно превращаясь из набора самостоятельных игроков в топ-менеджеров игроков внешних. Фактически после смены губернатора от местного крупного и среднего бизнеса требовали лояльности и невмешательства в политические процессы. Остатки прежнего влияния в некоторых регионах имеются (например, в Татарстане, Башкирии), но это не системное явление, и с той ситуацией, которая определяла экономический подтекст политической жизни российских регионов в 1990-е, его сравнивать нельзя. Региональная власть постепенно все меньше становится ресурсом экономического обогащения и передела, а все больше — административным придатком федеральных ведомственных и корпоративных вертикалей.
Инерция вертикализации и возможные сценарии
Если суммировать эту картину, можно сказать, что сформированные таким образом региональные администрации и правительства по чисто институциональным причинам не являются более представителями регионов перед федеральным центром и не могут быть центром кристаллизации интересов локальных элит. Скорее, в их нынешнем виде это уполномоченные представители федерального центра по унифицированному управлению территориями.
Представительство в них собственно территориальных интересов носит остаточный и очаговый характер и касается в основном лишь некоторых национальных регионов. С учетом прошлого опыта Кремль с особенной осторожностью относится к этническим регионам, опасаясь конфликтов и выталкивания их во внеинституциональную сферу. С теми, кто, по мнению федерального центра, имеет силу и, в частности, опору в лице сплоченных этнических и/или клановых общностей, Москва предпочитает договариваться, связав круговой порукой и общей ответственностью.
Кроме того, заметные региональные политики/руководители могут быть представлены в администрациях по трем причинам. Во-первых, в случае необходимости сохранить управление в некоей сложной сфере и для этого иметь на соответствующей должности не только компетентного, но и пользующегося уважением и имеющего широкие связи специалиста. Обычно таким набором качеств обладают лишь опытные местные чиновники из прежних составов администраций, органов местного самоуправления или директората. Во-вторых, в случае заинтересованности губернатора в конструктивном взаимодействии с «местными» по политическим причинам (например, чтобы иметь поддержку в заксобрании), для чего внутри администрации необходимы некие авторитетные фигуры из состава местных элит. И в-третьих, в случае, если губернаторы, особенно пришедшие с ведомственных административных должностей, просто не имеют собственных политико-управленческих команд. Однако интеграция таких специалистов в состав администрации не означает, что они становятся центрами кристаллизации региональной элиты и представителями ее интересов.
В то время как региональные администрации постепенно перестают быть центром кристаллизации региональных элит, эта роль отчасти переходит к законодательным собраниям. Наиболее сложными в отдельные годы были отношения губернаторов и заксобраний в Севастополе, Санкт-Петербурге, Бурятии, Карелии, Хакасии, Хабаровском крае, Владимирской, Кировской, Мурманской, Новосибирской областях. Новые губернаторы на выборах региональных парламентов иногда пытаются избавиться от представительства местных элит и на этом уровне. Так, массовые замены депутатов пытались проводить администрации Сергея Цивилева в Кемеровской области, Алексея Цыденова в Бурятии, Олега Кожемяко и Валерия Лимаренко в Сахалинской области, делая ставку на поддержку представителей местной бизнес-элиты второго-третьего эшелона с целью вытеснения политических ветеранов. Однако в то же время, как было сказано, институциональная роль региональных парламентов (например, при согласовании назначений в администрациях) при этом снижается.
В отличие от 1990-х — начала 2000-х, из-за фактического демонтажа независимости органов местного самоуправления не могут стать центром кристаллизации альтернативной элиты и администрации региональных центров. В результате назначения абсолютного большинства глав городов происходят через процедуру отбора кандидатов конкурсными комиссиями, в которых половина мест принадлежит региональной власти. Ситуацию усугубляет также частая ротация глав местного самоуправления. Редкий глава регионального центра работает больше двух-трех лет. Как правило, на эти должности сейчас назначаются не политики, а менеджеры-хозяйственники, обычно до этого работавшие в региональных администрациях.
Таким образом, рассуждения о возможном бунте «региональных элит» выглядят оторванными от современной российской действительности. Возглавлять новую региональную фронду в России сейчас практически некому. Для того чтобы региональные элиты инициировали трансформационные процессы, в настоящий момент нет ни политического, ни экономического фундамента. Накопленная инерция двадцатипятилетней «вертикализации» не исчезнет в одночасье.
Эта ситуация может измениться, но не до, а после того, как политическая трансформация начнется на федеральном уровне. Возрождение влияния региональных элит также возможно в случае резкого ослабления федеральной власти и ее контроля над региональными администрациями по тем или иным причинам (экономические кризисы, глубокий внутриэлитный конфликт). В этом случае сохранившиеся в администрациях и региональных парламентах местные влиятельные фигуры могут начать свою игру, а в регионах возникнет политическое брожение. Однако вряд ли оно быстро приобретет политический характер.
В управленческом региональном слое такое «брожение» начнется в крайне осторожных формах. Силу вертикального контроля бюрократия проверяет, как правило, с помощью небольших отклонений в исполнении тех или иных решений, считавшихся ранее обязательными. Реакция центра на эти отклонения выступает в роли своего рода маркеров дозволенного. Такой мягкий саботаж может со временем усиливаться и даже принимать демонстративные формы, если реакция на него выглядит слабой. Как говорит региональный опыт, маркерами саботажа на этой стадии могут быть провалы согласованных кандидатов при избрании на должности в региональных парламентах, голосование против конкретных проектов или поправок к ним. Другой привычной формой саботажа обычно являются информационные войны и сливы компромата, имеющего источники внутри администрации. И только если успешный саботаж «первого уровня» (наиболее простой и безопасный) продемонстрирует возможности для более открытой фронды, возможны более жесткие формы несогласия с целыми реформами, законопроектами или требования отмены неких решений или отставок чиновников. Однако потенциал антимосковских настроений и требования большей самостоятельности регионов могут обрести организованные политические контуры, лишь преодолев эти два уровня федерального контроля. Но до всего этого пока еще очень и очень далеко, и нынешняя система управления регионами может сохранять устойчивость достаточно длительный период.
Основные вызовы для этой системы на горизонте 2025–2030 годов в инерционном сценарии связаны скорее со стратегическими кадровыми развилками, которые встанут перед федеральным центром. Проведя в 2017–2020 годах массовую замену губернаторов (всего заменены были 59 губернаторов, то есть почти 70%: в 2017 году — 20 губернаторов, в 2018-м — 18, в 2019-м — 10 и в 2020-м — 11), часть из которых, правда, с тех пор уже заменили снова, федеральный центр создал себе проблему на 2027–2030 годы. Повсеместно срок полномочий региональных органов власти (как губернаторов, так и региональных парламентов) в России составляет пять лет, при этом редко кто из губернаторов работает больше двух сроков. Поэтому в 2027–2030 годах технократы «первого призыва» в основном не будут уже подходить под категорию «молодых и перспективных». Кроме того, человек, проработавший в регионе 10 лет, обрастает местными связями и неформальными отношениями, то есть перестает в значительной степени быть «варягом» и «ставленником Москвы». Это создает несколько иную управленческую реальность и характер взаимоотношений региона и центра.
По состоянию на сегодня, в 2027 году заканчиваются полномочия 13 губернаторов, из них у шести будет заканчиваться второй (а у Евгения Куйвашева даже третий) срок. В 2028-м наступает окончание полномочий 20 губернаторов, для 16 из них это второй и более срок. В 2029-м закончатся полномочия еще 24 губернаторов, и среди них также для 16 это будет концом второго и более срока. Таким образом, в 2027–2029 годах, став перед лицом необходимости замены по меньшей мере 38 губернаторов, Кремль вынужден будет принимать стратегическое решение: пойти на консервацию системы или организовать новый призыв технократов следующего поколения. Первый сценарий будет означать «брежневизацию» системы, то есть возвращение к системе «оседлости» губернаторов и их команд. Второй подразумевает массовую ротацию и омоложение и может оказаться достаточно конфликтным (в том числе возникнет вопрос — куда девать такое количество почетных отставников?).
Первый сценарий станет проблемой для следующего поколения управленцев (условно, 1980-х годов рождения), число карьерных лифтов для продвижения которых резко сократится. Второй будет выглядеть как неблагодарность в отношении предыдущего поколения (1970-х годов рождения), для которых карьерный тупик возникнет на подступах к 60-летнему возрастному рубежу. Центр сумел в предыдущие десятилетия превратить руководство региональных администраций в составную часть федеральной элиты. В то же время вопрос смены поколений в управленческой элите — это всегда очень чувствительный момент, который может спровоцировать недовольство и заговоры как со стороны тех, кого убирают, так и со стороны тех, кому не дают идти вперед. При этом сам Путин и многие люди из его окружения остаются на различных постах, несмотря на то что давно перешагнули 70-летний рубеж.
Еще одна проблема, которая может возникнуть в отношении регионов после выборов в Госдуму в 2026 году, — это резкое сокращение представительства региональной системной оппозиции в федеральном парламенте. После начала «спецоперации» системная оппозиция оказалась в тяжелейшем кризисе. Поле допустимой публичной критики властей резко сузилось, а число различных запретов резко увеличилось, — в результате у нее возникли проблемы идентичности. Возможности системной оппозиции «канализировать» недовольство на региональном уровне радикально сократились, а сам оппозиционный электорат оказался деморализован.
Это привело к тому, что на региональных выборах 2022–2024 годов мы видим заметное сокращение совокупного результата системной оппозиции даже в ранее наиболее политически независимо голосующих регионах, которые и были всегда основой ее электоральной базы. И напротив, результаты «Единой России» оказывались там порой на 20 процентных пунктов выше, чем на предыдущих аналогичных выборах. Сохранение этой тенденции может означать, что и на выборах в Госдуму в 2026 году совокупные результаты системной парламентской оппозиции резко снизятся — для сохранения в парламенте сразу четырех оппозиционных партий просто не будет электорального резервуара. В крайнем варианте в 2026 году мы вообще можем увидеть трехпартийную Думу, а внутри оппозиционных партсписков останется крайне мало мест для территориальных групп. Это чрезвычайно негативно скажется на качестве публичного политического баланса во многих регионах и еще более может усилить политические перекосы.
Эти вызовы, впрочем, не носят критического характера, но указывают на те системные проблемы, которые возникнут в процессе инерционного «старения» сформированной в два предыдущих десятилетия гиперцентрализованной системы. Свои недостатки такая система может проявить в ситуации длительного или системного экономического кризиса, когда возникнет необходимость сократить поток ресурсов, направляемый от федерального центра вниз. В этой ситуации неукорененность губернаторов и отсутствие сплоченности в региональных элитах станут слабым местом системы. Вместе с тем краткосрочные кризисы она научилась проходить достаточно эффективно — это было продемонстрировано в 2015–2016, 2020 и 2022 годах. И в отсутствие структурных проблем и продолжительного кризиса деятельность региональной политической и экономической номенклатуры, инкорпорированной в систему контролирующих вертикалей (исполнительной, корпоративной и т.д.), на ближайшую историческую перспективу для федерального центра угрозы не представляет.
Оригинал – Re:Russia
_____________________________________________________
Подписывайтесь на Телеграм-канал Регион.Эксперт — https://t.me/regionexpert
Поддержите независимый регионалистский портал — www.paypal.me /regionexpert
