25 января в первом чтении принята новая версия закона о местном самоуправлении (МСУ) авторства сенатора Андрея Клишаса и депутата Павла Крашенинникова – как продолжение начатой ими ранее реформы власти. В законе МСУ провозглашается частью единой системы публичной (то есть государственной) власти, что напрямую противоречит Конституции и здравому смыслу. Проект «Рефорум» пригласил экспертное сообщество, чтобы разобраться, можно ли сегодня вообще говорить о реформировании МСУ или с самим этим понятием стоит попрощаться. Запись дискуссии можно посмотреть здесь, ниже – текстовая сокращённая версия.
Стоит обсудить, не какая реформа нужна российскому местному самоуправлению, а как сопротивляться той контрреформе, которая уже набрала обороты, обозначил фокус дискуссии Вадим Штепа, главный редактор портала Регион.Эксперт.
Помимо прочего, закон предусматривает уничтожение в течение 5 лет (2023-2028 гг.) местных органов власти – системы муниципальных округов. Сельские и городские поселения ликвидируются как явления, у них не будет ни границ, ни имущества, ни бюджета – всё передаётся на уровень районов. Люди не смогут контролировать, что происходит возле их домов – будь то строительство садика, ремонт дороги и пр., уточняет Юлия Галямина, незаконно лишённый полномочий муниципальный депутат, член оргкомитета Земского съезда муниципальных депутатов. Стоит признать, что не все пользовались той возможностью, пока она была, но были и сотни ситуаций, когда независимые депутаты вовлекали жителей в решение локальных проблем.
Для сельских поселений закон этот катастрофичен, уверен Константин Смирнов, депутат Дубровического сельского поселения Рязанской области, член оргкомитета Земского съезда: площадь района в средней полосе нередко равна площади Москвы, там десятки деревень, и решать вопросы спила веток, починки линий электропередач, подновления кладбищенских оград или засыпания дорожных ям централизованно – нелогично и нереально. Сельская инфраструктура требует постоянного физического контакта, это круглосуточная работа, которую невозможно делать, не имея бюджета в распоряжении.
Авторы закона полагают, что сельский уровень и так связан с районным и все вопросы решаются централизованно, продолжает Смирнов. Это не так. С районом сельский уровень почти не связан, даже с регионом связь сильнее (инфраструктурные проекты, например, реализуются на деньги из областных бюджетов, район в этом не участвует). Район в деревне управляет тем, что находится в его прямом подчинении – как правило, это только школа – медицина уже в региональном.
Моё объяснение появления закона – в стране слишком много выборов. Сельские выборы для административной системы сложная вещь: надо находить множество кандидатов от партии власти, проще свернуть политическое поле. В таких выборах активно участвуют и проходят КПРФ и ЛДПР, теперь они лишатся этой возможности,
– отмечает Смирнов.
Любая вертикальная система всегда стремится к простоте, и новый закон предусматривает, что губернатор должен находиться в прямом контакте с главами муниципальных образований. Это возможно, когда таких образований немного – так был придуман этот логичный и страшный шаг, предполагает Виталий Боварь, заместитель главы МО Владимирский округ (Санкт-Петербург), исследователь центра «Коллективное действие».
Кто уберёт будущий снег
Число проблем в стране растёт (в том числе вследствие пандемии), очередная снежная зима показывает, что проблема уборки снега и сегодня нерешаема. Меж тем Клишас и Крашенинников уменьшают число субъектов обслуживания в 10 раз – как если бы в магазине в час пик работала одна касса из 10, сравнивает Виталий Черников, первый постсоветский мэр Калуги, эксперт по местному самоуправлению и автор доклада «Чем местное самоуправление похоже на “Звёздные войны”»:
Я несколько месяцев был замглавы сельского поселения на 800 жителей. Заявлений на решения проблем (дрова, вода в трубах замёрзла, прочистка дорог) – ежедневно десятки. В соответствии с законодательством их надо зарегистрировать, провести работу и в определённый срок ответить. Плюс заявления на выделение земельных участков, на регистрацию собственности, документы территориального планирования. Худо-бедно они местными властями рассматриваются и решаются, ответы даются, к ним можно предъявить претензии. Теперь они все выстроятся в очередь в администрацию муниципального округа. С этой точки зрения – чисто практической, утилитарной – всё просто встанет.
Авторы закона забывают о ещё одной важной роли местных избранных властей – роли модераторов, добавляет Смирнов: на селе регулярно случаются конфликты. Например, зажиточные домовладельцы провели дорогу к озеру и поставили шлагбаум на въезде, менее зажиточные обитатели улицы возмутились. Нужно устроить встречу, договориться, чтобы и шлагбаум не снесли, и небогатым домам выделили ключи. Кто будет этим заниматься после укрупнения?
На данный момент в принятом в первом чтении законе нет никаких методических рекомендаций и инструкций – а ведь ликвидировать планируется 17,5 тысяч муниципальных образований, и начнётся процесс очень скоро.
Кому нужно МСУ
МСУ, согласно определению Конституционного суда, является необходимой составной частью единого механизма народовластия (по крайней мере, так оно определялось в 2013 году). Тем не менее закон Клишаса-Крашенинникова принят в первом чтении и, скорее всего, будет принят и во втором, и в третьем, и в сентябре выборов в муниципальные округа уже не будет. Сегодня эксперты и гражданское общество готовят поправки, которые призваны к моменту второго чтения смягчить вопиющие моменты из законопроекта – иного способа повлиять на процесс нет, отметил Яков Якубович, глава Тверского муниципального округа Москвы.
В законе, кроме удаления посреднических уровней МСУ, много вопиющих норм, которые задавят самостоятельность на местах – например, совмещение государственной и муниципальной должности у главы муниципального образования, которое ставит его в прямую зависимость от мнения субъекта и противоречит 12 статье Основного закона. Среди депутатов много недовольных, они разделились на две группы: те, кто проголосовал «за» в первом чтении и таким образом получил возможность подавать поправки, и те, кто голосовал «против» и ни на что повлиять уже не может, продолжает Якубович. Сам он принял решение поддержать первую группу как более конструктивную:
Я спрашиваю авторов, неужели они не понимают, что представительство – важная часть власти, и если они изолируют систему принятия решений, люди перестанут ассоциировать себя не только с территорией, но и со страной, государством, начнут воспринимать его только как институт репрессий? Что они будут относиться к нему потребительски – перестанут платить налоги, например?
Якубович уже предложил свои поправки, основанные на экспертных заключениях, и высказал готовность передать и другие предложения от участников дискуссии – в частности, коллегам из фракции «Новые люди», у которых тоже есть свои поправки.
Скорее всего, поправки не пройдут, считает Вадим Сафонов, муниципальный депутат округа «Гражданка» (Санкт-Петербург) и член оргкомитета Земского съезда, тем не менее подать их нужно. В том числе поправку, которая исключит из законопроекта возможность лишения полномочий глав муниципальных образований по утрате доверия президента (президент эти тысячи глав в глаза не видел и доверять им никак не мог) или за недостижение каких-то показателей – это очень коррупционный момент. Третий принципиальный пункт – статья, которая исключает бюджетные полномочия для внутригородских округов городов федерального значения.
В рамках общественной кампании против законопроекта нужно формулировать поправки и продвигать их, например, через КПРФ, поддержала Юлия Галямина. Второе направление – привлекать к процессу больше внимания общества, прежде всего жителей сельских поселений и малых городов, развивать дискуссию. Третье – развивать в законопроект концепцию развития МСУ, принятую Земским съездом.
Эффективный шаг – предложить авторам законопроекта понести личную ответственность за последствия его внедрения, полагает Черников: Клишас и Крашенинников, скорее всего, не представляют негативный масштаб этих последствий. И если бы появилась возможность оценить эффект через 5, например, лет и при доказанном управленческом вреде (например, росте негативных высказываний о власти) взыскать из карманов исполнителей, это сильно отрезвило бы их на этапе формулировок. Сотрудникам Администрации президента нужно донести, что принятие закона в нынешнем виде приведет к колоссальным сдвигам в сознании тех тысяч граждан, кто не получит своих услуг. А это сильно повлияет на выборы – то есть грядут не только финансовые, но и политические потери, добавил Черников.
Просчитать все негативные управленческие эффекты и оценить их достаточно сложно, сомневается Сергей Росс, основатель исследовательского центра «Коллективное действие». Но прямо сейчас можно сделать выборку возможных последствий на разных уровнях и заложить их в текст поправок.
А кроме того, нужно понять, что сделать, чтобы закон, подобный закону Клишаса-Крашенинникова, не смог бы в будущем пройти даже первое чтение, добавляет эксперт:
Я посмотрел на ситуацию начиная с 90-х – то, что мы имели до настоящего момента, было внедрено авансом. Не было силы, которая вырвала бы у государственной власти полномочия для власти муниципальной. Россия хотела войти в ПАСЕ, были другие обстоятельства, и в ответ на них мы получили признание МСУ в Конституции. Это уникальная ситуация, второй раз она вряд ли возникнет. В будущем надо стремиться найти стейкхолдера, который поможет муниципальной власти расширить полномочия. Чтоб эта власть стала сильной, ей надо на что-то опереться – на межмуниципальное взаимодействие, на методические центры, которые могли бы формировать местную стратегию. На Земский съезд, который позволяет муниципалам скоординироваться в масштабах страны, чтобы стать политической силой. Сейчас критический момент, а защитить нас некому.
Самоорганизация без правил
Авторы закона создают возможности самоорганизации вообще без выборов, отмечает Галямина, а на местах уже есть сильные реальные лидеры, и такие репрессивные инициативы лишь ускоряют создание местных сообществ.
Местное сообщество и депутаты – сеть, объединённая знаниями и убеждениями, добавляет Росс. Само существование таких сообществ полезно для страны: они углубляют знания участников о том, как другие участники определяют свои интересы, формируют отношения к нормам и институтам. Закон, который собираются принять, не только мешает росткам демократии, но это мина, подложенная под фундамент всей политической системы. Демократическое управление – естественно, люди стремятся сами распоряжаться вопросами вроде содержания школ, поликлиник, прокладкой дорог.
Не думаю, что нынешняя реформа будет чем-то устойчивым. При трансформации режима этот закон один из первых уйдет с арены,
– уверен Боварь.
Оригинал — Рефорум
Подписывайтесь на Телеграм-канал Регион.Эксперт
Поддержите единственный независимый регионалистский портал!
